Регионам стоит дать больше финансовой гибкости, в том числе за счет нецелевых трансфертов, убеждены депутаты профильного комитета Госдумы. Они также предложили бороться с высокой дифференциацией региональных экономик Федеральному центру следует предоставить регионам больше финансовой гибкости в управлении расходами. Этого можно добиться за счет увеличения доли нецелевых трансфертов— тех, которые субъекты смогут тратить по своему усмотрению на задачи регионального развития. С такой позицией выступили депутаты комитета по региональной политике и местному самоуправлению Госдумы в отзыве на проект бюджета на 2023 год и плановый период 2024–2025 годов. Авторы заключения констатировали сохранение «значительной дифференциации» бюджетов и социально-экономического развития регионов. По приведенным депутатами оценкам, примерно в половине субъектов объем первоочередных расходов (на оплату труда, социальные выплаты, обязательное медицинское страхование неработающего населения и т. д.) превышает среднерегиональный показатель. Это значит, что на цели регионального развития у них практически не остается средств, считают депутаты.
Проблема неравенства регионов
Проблема разной бюджетной обеспеченности и уровня экономик российских регионов, на которую указали в комитете, не нова. В 2020 году аналитики Fitch отмечали, что федеральные механизмы и правила выравнивания региональных бюджетных различий недостаточны для применения принципа «солидарного подтягивания» всех территорий. Эксперты сходились во мнении, что пандемия коронавируса усилила эту дифференциацию.
«Пропасть между значениями ключевых метрик (благосостояние населения, состояние бизнеса и консолидированного бюджета) регионов с высоким и низким текущими уровнями развития сохраняется»,— писали в 2021 году аналитики рейтингового агентства «Эксперт РА». Если в 2019 году денежные доходы в расчете на душу населения самого высокообеспеченного региона (Ямало-Ненецкий автономный округ) в 5,1 раза превышали среднедушевой доход в самом малообеспеченном регионе (Ингушетия), то во втором квартале этот разрыв, сохранившийся между этимиже регионами, увеличился до 5,6 раза, следует из данных Росстата.
Текущий санкционный кризис тоже влияет на регионы по-разному в силу различной отраслевой структуры их экономик и различных санкционных последствий для отраслей. В 2022 году среди меньшинства субъектов, которые покажут положительную динамику валового продукта, будут преобладать те, кто ориентирован на азиатские рынки или реализуют крупные неостанавливающиеся проекты в области добычи сырья, говорили РБК эксперты. Спад экономической активности в регионах будет в том числе обусловлен массовым уходом западных производств из некоторых из них, добавляли они.
Профильный комитет отмечает, что федеральный центр вынужден выделять значительные средства для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов. Так, согласно проекту федерального бюджета, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2023 году составят около 823 млрд руб. (после оценочного значения 758,6 млрд руб. по итогам 2022 года). «Полагаем, что решение проблемы по сокращению дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно стать приоритетом в развитии межбюджетных отношений»,— резюмирует комитет.
У депутатов вызывает опасения «достаточно высокая» долговая нагрузка на региональные и местные бюджеты. По данным Минфина, на 1 сентября общий госдолг регионов составил 2,7 трлн руб. По оценке комитета, в 2023 году ряду низкодоходных регионов для исполнения социальных обязательств, а также погашения ранее взятых коммерческих кредитов и уплаты процентов по ним потребуются новые заимствования.
В интервью РБК в сентябре первый замминистра финансов Леонид Горнин говорил, что уровень госдолга регионов находится «на безопасном уровне». По его словам, увеличение госдолга в последние несколько месяцев в пределах 200 млрд руб. произошло за счет полученных инфраструктурных кредитов в рамках межбюджетных отношений, а не коммерческих заимствований.
Нецелевые трансферты
В профильном комитете считают целесообразным увеличить в федеральном бюджете долю нецелевой финансовой помощи регионам, что позволит эффективнее и гибче расходовать бюджетные средства «в целях достижения национальных целей с учетом региональных особенностей».
К целевым трансфертам, как правило, относят субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, тогда как дотации не имеют целевого характера. В последние годы межбюджетные отношения шли по пути увеличения доли целевых трансфертов: если в 2017 году их доля составляла 55%, то к 2021 году выросла почти до 72%, приводила данные Счетная палата.
С тем, что регионам не хватает финансовой самостоятельности, соглашается директор центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов. «Но вопрос лежит не в плоскости бюджетных отношений, а в принципах государственного устройства в стране. В России превалирует централизованный способ принятия решений, зачастую губернаторы играют роль проводников федеральных инициатив, не имея ни юридической, ни политической силы»,— убежден он.
По его оценке, усовершенствовать финансовую поддержку регионов в виде трансфертов можно двумя способами. Во-первых, проводить опережающую индексацию дотаций— сейчас они индексируются на уровень ниже фактической инфляции. Во-вторых, менять соотношение целевых и нецелевых трансфертов.
Этим летом правительство ввело новый механизм распределения субсидий— широкоцелевые субсидии, не привязанные к непосредственным результатам, а прежде всего к целям и показателям госпрограмм и их структурным элементам. «Это давало надежду, что число дробных субсидий сократится, однако де-факто этого не произошло: в проекте бюджета заложено более 200 видов субсидий и трансфертов,— рассуждает Климанов.— В последние годы трансферты стали инструментом текущего управления». По его словам, появился даже новый вид неформализованной ситуативной поддержки, который можно обозначить как «трансферты после поездок премьера в регион».
В комитете приветствовали тенденцию к снижению доли «иных межбюджетных трансфертов» из федерального бюджета, которые формально не относятся ни к дотациям, ни к субсидиям, ни к субвенциям. Если в 2021 году в виде «иных» трансфертов прошло 893 млрд руб., а в 2022 году должно пройти 636 млрд руб., то в проекте бюджета на 2023 год их предусмотрено на 373 млрд руб. «Перевод иных межбюджетных трансфертов в форму субсидий и других более формализованных видов расходов должен привести к улучшению бюджетного планирования субъектами Российской Федерации»,— считают депутаты. По их мнению, это позволит регионам, получающим финансовую поддержку из федерального бюджета, ускорить освоение средств и будет оказывать положительное влияние на снижение межрегионального социально-экономического неравенства.
Иные межбюджетные трансферты, по сути, являются целевыми, и в большинстве случаев их можно отнести к субсидиям или субвенциям, но шероховатости законодательства позволяют выделять их в отдельную категорию, объясняет старший директор— руководитель группы региональных рейтингов АКРА Елена Анисимова. Такие трансферты действительно росли до 2021 года, говорит она. Тогда большая часть средств по этим статьям расходов была выделена из резервного фонда правительства и пошла в том числе на приобретение лекарств от COVID-19, выплаты медицинским работникам, финансовое обеспечение медицинских организаций в условиях пандемии.
«Получателями были все субъекты, а самые крупные транши пришлись на Москву, Санкт-Петербург, Московскую, Воронежскую, Ростовскую, Свердловскую, Омскую, Челябинскую области, Краснодарский край, Крым, Татарстан. Другими направлениями расходов по таким трансфертам стали финансирование программы строительства автодорог, денежного вознаграждения за классное руководство, ежегодная поддержка резидентов ОЭЗ Калининградской области»,— перечисляет эксперт. Анализ того, куда направляются «иные» межбюджетные трансферты в 2022 году, пока осуществить затруднительно, поскольку Минфин из-за санкций закрыл оперативную отчетность о расходах бюджета.
